Najważniejsze wnioski
Czy państwo wie, ilu pracowników nie dostaje pensji na czas, pracuje po godzinach bez zapłaty albo traci część należnego wynagrodzenia? Marta Stożek zapytała o to rząd, GUS i Państwową Inspekcję Pracy. Odpowiedzi pokazują, że w Polsce nie ma jednego standardu publicznego mierzenia takich naruszeń.
Najbardziej widoczna luka dotyczy rozdzielenia dwóch rzeczy: danych o naruszeniach wykrytych w kontrolach oraz szacowania realnej skali problemu wśród wszystkich pracujących. Bez takiego rozróżnienia państwo widzi głównie to, co zostało zgłoszone, skontrolowane albo wyegzekwowane, a nie pełny obraz zjawiska.
MRPiPS odpowiedziało, że nie gromadzi takich danych i nie nadzoruje ich raportowania.
Informacje o zaległościach płacowych były zbierane w formularzu Z-06 tylko do danych za 2019 r.
System PIP nie zawsze pozwala wyodrębnić konkretnych typów naruszeń.
W odpowiedziach wracają problemy z danymi o formie pracy, obywatelstwie, płci, wieku, mikrofirmach i grupach wysokiego ryzyka.
Pytania i odpowiedzi
Na wszystkie pytania resort miał tylko jedną odpowiedź
- Czy Rada Ministrów planuje przyjąć jednolity standard publicznego raportowania zjawisk typu „wage theft”, rozumianych jako bezprawne zaniżanie, opóźnianie albo niewypłacanie wynagrodzeń i innych należności związanych z pracą, w tym nieopłaconych nadgodzin, zaniżania płacy minimalnej lub minimalnej stawki godzinowej, nielegalnych potrąceń, ukrytego etatu oraz skutków nieodprowadzania składek? Jeżeli tak, to w jakim terminie i w jakiej formie prawnej?
- Która instytucja miałaby odpowiadać za koordynację metodologiczną takiego standardu oraz coroczną publikację danych: MRPiPS, GUS, PIP, KPRM czy inny podmiot?
- Czy rząd planuje stworzyć coroczny publiczny raport lub dashboard łączący dane pochodzące co najmniej z PIP, GUS, ZUS, FGŚP oraz Ministerstwa Sprawiedliwości, tak aby dało się odróżnić skalę „wykrytych i wyegzekwowanych” naruszeń od szacowanej skali zjawiska w populacji pracujących?
- Czy planowany standard będzie obejmował publikację danych w przekrojach co najmniej: sekcje i działy PKD, województwa, wielkość pracodawcy, forma wykonywania pracy, płeć, wiek oraz obywatelstwo, a także w sposób pozwalający uchwycić mikroprzedsiębiorstwa i segmenty wysokiego ryzyka?
- Czy rząd planuje uruchomienie w statystyce publicznej stałego, reprezentatywnego modułu badawczego dotyczącego opóźnień w wypłacie wynagrodzeń, częściowo niewypłaconych świadczeń, pracy ponad normę bez należnej rekompensaty, nielegalnych potrąceń, zaniżania liczby godzin oraz cech ukrytego stosunku pracy? Jeżeli nie, to z jakich powodów?
- Czy rząd planuje włączyć do stałego publicznego raportowania także dane dotyczące FGŚP, w szczególności liczbę osób, którym wypłacono świadczenia z tytułu niewypłacalności pracodawcy, strukturę tych wypłat według rodzaju roszczenia, branży i regionu oraz średnią i łączną kwotę świadczeń?
- Czy rząd planuje uzgodnić z Ministrem Sprawiedliwości coroczne publikowanie danych o sprawach z zakresu prawa pracy istotnych dla pomiaru naruszeń płacowych, w tym o roszczenia o wynagrodzenie, nadgodziny, inne świadczenia pieniężne, ustalenie stosunku pracy oraz – po wejściu w życie reformy PIP – o odwołania od decyzji w sprawie ustalenia stosunku pracy?
- Czy rząd planuje publikować dane w otwartych formatach wraz z opisem metodologii, tak aby możliwa była niezależna analiza trendów i porównywanie danych między latami?
- Czy w ramach prac legislacyjnych lub wykonawczych planowane jest pilotażowe wdrożenie branżowych audytów płacowych lub innych narzędzi pozwalających oszacować skalę naruszeń w sektorach szczególnego ryzyka, takich jak gastronomia, budownictwo, ochrona, handel czy logistyka?
Ministerstwo odpowiedziało jednym, ogólnym stanowiskiem: w MRPiPS nie gromadzi się danych o zjawiskach typu „wage theft” ani danych dotyczących naruszeń płacowych. Resort nie nadzoruje też procesu ich zbierania i raportowania. Minister właściwy do spraw pracy wskazał również, że nie ma wpływu na weryfikację ani publikację danych przez GUS i PIP, a kwestie poruszone w interpelacji dotyczą statystyki publicznej i nie należą do zakresu jego kompetencji.
Sens odpowiedzi: resort nie przyjmuje roli koordynatora i deleguje odpowiedzialność na GUS i PIP.
Pytanie po pytaniu: co PIP widzi w swoich systemach?
Jakie kategorie naruszeń dotyczących wynagrodzeń i innych świadczeń funkcjonują w systemach PIP i które z nich można wyodrębnić za lata 2019–2025 — m.in. niewypłacone wynagrodzenia, opóźnienia, częściowe wypłaty, dodatki, ekwiwalenty, nadgodziny, płaca minimalna, minimalna stawka godzinowa, potrącenia i ewidencja czasu pracy wpływająca na zaniżenie należności?
PIP wskazała, że jej katalog naruszeń opiera się na przepisach wskazywanych w środkach prawnych. Jest więc tak jednoznaczny, jak jednoznaczne są przepisy prawa pracy. Jeżeli jedna jednostka redakcyjna przepisu obejmuje więcej niż jedną kategorię naruszenia, system nie pozwala na jednoznaczną identyfikację konkretnego typu naruszenia.
Czy PIP może przekazać roczne zestawienia za lata 2019–2025 według tych kategorii, z liczbą kontroli, podmiotów, poszkodowanych osób, kwotami zaniżeń lub zaległości, kwotami objętymi decyzjami lub wystąpieniami oraz kwotami faktycznie wyegzekwowanymi?
PIP odpowiedziała, że takie dane co do zasady są ujmowane w rocznych sprawozdaniach z działalności Inspekcji. Jednocześnie precyzyjne zestawienie danych w żądanym podziale wymagałoby doprecyzowania, które obszary kontroli mają być przedmiotem zestawienia, ponieważ liczba podstaw prawnych jest znacząca.
Czy systemy PIP pozwalają osobno wyodrębnić sprawy dotyczące nieopłaconych nadgodzin, dodatków za pracę w nocy, niedziele i święta oraz przypadków, w których nierzetelna ewidencja czasu pracy wpływała na zaniżenie wynagrodzenia?
PIP wskazała, że gromadzi informacje o nieprawidłowościach dotyczących zaniżenia albo niewypłacenia wynagrodzenia lub innych świadczeń pieniężnych oraz o nieprowadzeniu albo nierzetelnym prowadzeniu ewidencji czasu pracy. Zastrzegła jednak, że trzeba doprecyzować, czy chodzi o liczbę przeprowadzonych kontroli, czy o liczbę stwierdzonych nieprawidłowości.
Które dane można rozbić według województwa, PKD, wielkości podmiotu, podstawy świadczenia pracy, obywatelstwa, płci i wieku pracownika albo zleceniobiorcy?
PIP odpowiedziała, że w jej systemach nie są gromadzone takie informacje w odniesieniu do podstawy świadczenia pracy, obywatelstwa, płci i grupy wieku. Część informacji można pozyskać tylko wtedy, gdy sama podstawa prawna jednoznacznie wskazuje charakter pracy — np. minimalna stawka godzinowa przy umowach cywilnoprawnych albo minimalne wynagrodzenie przy umowie o pracę.
Czy PIP może osobno oznaczać bezprawne potrącenia, żądanie zwrotu części wynagrodzenia po wypłacie albo inne praktyki faktycznie obniżające należność mimo formalnego wykazania pełnej kwoty?
PIP odpowiedziała, że informacje o takich przypadkach nie są w tym ujęciu gromadzone. Inspekcja podkreśliła, że pojęcie bezprawności przy potrąceniach z wynagrodzenia jest bardzo szerokie, a utworzenie odrębnej kategorii ewidencyjnej nie jest — według PIP — niezbędne z perspektywy praktyki kontrolnej.
Czy PIP może przekazać dane o skargach dotyczących wynagrodzeń i innych świadczeń, z rozbiciem na kategorie naruszeń oraz informacją, ile zgłoszeń kończy się potwierdzeniem naruszenia i działaniami prawnymi lub wyegzekwowaniem należności?
PIP wskazała, że dane publikowane w sprawozdaniach są prezentowane jako zagregowane. Jednocześnie podała, że po doprecyzowaniu istnieje możliwość udostępnienia ich w bardziej szczegółowym zakresie. Inspekcja dodała też, że monitoruje realizację decyzji, czyli nakazów wydawanych przez jej organy.
Czy PIP dysponuje danymi o powtarzalności naruszeń płacowych po stronie tych samych podmiotów i o przyczynach niepełnego wyegzekwowania należności?
PIP odpowiedziała, że istnieje możliwość częściowego raportowania takich nieprawidłowości, ponieważ realizacja niewładczych środków prawnych — poleceń i wystąpień — co do zasady jest sprawdzana podczas rekontroli, najczęściej po wpływie skargi. Inspekcja przypomniała przy tym, że rocznie kontroluje około 50 tys. podmiotów, czyli zaledwie kilka procent podmiotów działających na rynku.
Jaki zakres pól statystycznych PIP planuje gromadzić i publikować po wejściu nowych uprawnień dotyczących administracyjnego ustalania istnienia stosunku pracy?
PIP odpowiedziała, że prowadzi działania zmierzające do budowy systemu wymiany danych pomiędzy Państwową Inspekcją Pracy, ZUS i KAS. Decyzje dotyczące zakresu gromadzonych danych mają zostać podjęte na dalszym etapie.
Jakie zmiany ustawowe, rozporządzeniowe albo organizacyjne byłyby — z perspektywy PIP — potrzebne, aby co roku publikować porównywalny zestaw wskaźników o zaniżaniu, opóźnianiu lub niewypłacaniu należnych świadczeń?
PIP wskazała przede wszystkim na potrzebę stabilności zakresu przetwarzanych informacji. Według Inspekcji porównywalność danych w dłuższej perspektywie zależy od niezmiennego zakresu danych, co łączy się z zasadą pewności prawa: jego przewidywalnością i stabilnością.
Sens odpowiedzi: PIP ma dane z kontroli i sprawozdań, ale nie prowadzi kompletnej, publicznej mapy naruszeń płacowych w zakresie potrzebnym do oszacowania skali zjawiska.
Pytanie po pytaniu: czego nie mierzy dziś statystyka publiczna?
W których badaniach, zbiorach administracyjnych lub formularzach GUS są pola pozwalające identyfikować zaległości płacowe, osoby nimi objęte, wysokość zaległości, podstawę świadczenia pracy, czas pracy, wielkość podmiotu, branżę i cechy demograficzne pracujących?
GUS odpowiedział w ramach wspólnego stanowiska do pytań 1–6, że informacje o zaległościach w wypłacie wynagrodzeń były zbierane wyłącznie w formularzu Z-06 „Sprawozdanie o pracujących, wynagrodzeniach i czasie pracy” do 2020 r., ostatni raz dla danych za 2019 r. Ostatnie opublikowane dane dotyczyły 2016 r. Obecnie w źródłach wykorzystywanych przez GUS nie są gromadzone informacje dotyczące zaległości w wypłacie wynagrodzeń.
Czy GUS może przekazać niepublikowane, zagregowane zestawienia za lata 2019–2025 dotyczące zaległości w wypłacie wynagrodzeń, z liczbą jednostek, liczbą osób i wysokością zaległości oraz przekrojami terytorialnymi i branżowymi?
GUS nie przekazał takich zestawień. Wyjaśnił, że z powodu niskiego poziomu wykazywania zaległości przez jednostki i braku możliwości weryfikacji najpierw wstrzymano publikowanie danych, a następnie zaniechano ich zbierania. W 2019 r. zaległości wykazało 209 podmiotów na 215 tys. badanych.
Czy dane o zaległościach pozwalają odróżnić osoby aktualnie zatrudnione, byłych pracowników, osoby na umowach cywilnoprawnych i inne osoby niebędące pracownikami jednostki sprawozdawczej?
GUS nie wskazał dostępnego podziału na te grupy. Odpowiedź zbiorcza prowadzi do wniosku praktycznego: skoro obecne źródła danych GUS nie gromadzą informacji o zaległościach w wypłacie wynagrodzeń, taki podział nie jest obecnie dostępny w stałym reżimie danych GUS.
Jakie segmenty rynku pracy są objęte albo wyłączone z najważniejszych źródeł GUS istotnych dla pomiaru takich zjawisk — m.in. mikrofirmy, gospodarstwa domowe zatrudniające, samozatrudnieni, umowy cywilnoprawne, praca nierejestrowana, cudzoziemcy, pracownicy tymczasowi i platformowi?
GUS nie przedstawił w odpowiedzi osobnej matrycy pokrycia dla tych segmentów. W odpowiedzi zbiorczej wskazał natomiast, że aktualne źródła danych używane w prowadzonych badaniach nie gromadzą informacji o zaległościach w wypłacie wynagrodzeń.
Czy GUS może łączyć albo porównywać dane o zaległościach płacowych z innymi źródłami, np. o liczbie pracujących, wielkości jednostki, działalności, podstawie świadczenia pracy i innych cechach potrzebnych do pełniejszego miernika?
GUS nie opisał funkcjonującego mechanizmu łączenia takich danych. W praktyce przeszkodą wskazaną w odpowiedzi jest brak obecnie gromadzonych danych o zaległościach w wypłacie wynagrodzeń, które mogłyby być stałym elementem takiego łączenia.
Jakie wskaźniki jakości i ograniczenia metodologiczne GUS ma dla danych mogących służyć pomiarowi zaniżania albo opóźniania wypłat?
GUS wskazał dwa kluczowe ograniczenia wcześniejszego pomiaru: niski poziom wykazywania zaległości przez jednostki oraz brak możliwości weryfikowania tych danych. To właśnie te ograniczenia doprowadziły najpierw do wstrzymania publikacji, a potem do zaniechania zbierania informacji o zaległościach.
Czy GUS ma niepublikowane tabulacje albo możliwość ich wykonania na podstawie BAEL dotyczącego pracy nierejestrowanej lub innych badań gospodarstw domowych, aby lepiej mapować grupy wysokiego ryzyka?
GUS odpowiedział, że w module BAEL dotyczącym pracy nierejestrowanej, realizowanym ostatnio w I kwartale 2023 r., zbierano informacje o ogólnych dochodach z pracy nierejestrowanej. Nie publikowano ich jednak z powodu ponad 80% braków odpowiedzi, które nie miały charakteru losowego. Nie udostępniano też wyników według obywatelstwa, bo dane o cudzoziemcach w BAEL i module pracy nierejestrowanej nie odzwierciedlają pełnej skali tej populacji. Inne badania gospodarstw domowych nie zbierają danych o zaległościach w wypłacie wynagrodzeń.
Czy aktualne badania gospodarstw domowych lub przedsiębiorstw GUS pozwalają identyfikować nieopłacone nadgodziny, częściowe wypłaty, opóźnienia, zaniżenie realnej stawki, bezprawne potrącenia albo pracę poza ewidencją czasu pracy?
GUS odpowiedział, że obecnie w dostępnych źródłach danych nie są gromadzone dane o zaległościach w wypłacie wynagrodzeń. Sprawozdania SP i SP-3 nie służą zbieraniu szczegółowych danych o wynagrodzeniach i strukturze zatrudnienia, a dodanie nowych pytań mogłoby nadmiernie obciążyć sprawozdawców. GUS nie widzi też zasadności rozszerzania BAEL o pytania o nieopłacone nadgodziny, częściowe wypłaty, opóźnienia, zaniżenie stawki, potrącenia albo pracę poza ewidencją, bo już obecne dane o zarobkach netto mają wysoki brak odpowiedzi. W badaniach budżetów gospodarstw domowych i EU-SILC takie nieprawidłowości nie mieszczą się w głównym zakresie analitycznym.
Jakie zmiany byłyby potrzebne, aby co roku publikować porównywalny zestaw wskaźników o opóźnianiu, niewypłacaniu lub zaniżaniu świadczeń związanych z pracą?
GUS wskazał przede wszystkim na konieczność doprecyzowania pojęć, zwłaszcza „niewypłacalność” i „zaniżanie wynagrodzeń”. Podkreślił też napięcie między potrzebami informacyjnymi, jakością danych i obciążeniem respondentów. W konkluzji stwierdził, że statystyka publiczna nie może uczestniczyć w analizie zjawiska typu „wage theft”, ponieważ nie pełni funkcji kontrolnych wobec podmiotów; jako właściwszy punkt odniesienia wskazał doświadczenia Państwowej Inspekcji Pracy.
Sens odpowiedzi: GUS wskazuje na brak danych o zaległościach płacowych i odsyła do danych z kontroli PIP i nie zamierza wprowadzać stałego modułu badawczego w tym temacie.
Co z tego wynika dla pracowników?
Problem kradzieży wynagrodzeń nie znika dlatego, że państwo nie ma jednego miernika. Wręcz przeciwnie: brak wspólnej metodologii utrudnia wykrywanie branż wysokiego ryzyka, ocenę skuteczności kontroli i projektowanie zmian prawa pracy.
Odpowiedzi pokazują też, że dane egzekucyjne nie wystarczą. To, że PIP odzyskuje część zaległych należności po kontrolach, nie odpowiada na pytanie, ile osób nigdy nie zgłosiło naruszenia, ile pracuje w szarej strefie albo ile traci pieniądze przez nieopłacone nadgodziny, potrącenia i zaniżone stawki.
